Vergabebeschleunigung und Losgrundsatz

IK-Bau NRW: Am 1. Juli 2026 treten die Änderungen des Vergabebeschleunigungsgesetzes in Kraft. Wie lange haben diese Änderungen gebraucht ?

Alexander Petschulat: Das hängt vom Blickwinkel ab. Anfang 2023 haben wir im Arbeitskreis Vergabe der Bundesingenieurkammer erstmals über die öffentliche Konsultation zur Reform des Vergaberechts beraten. Diese Konsultation des damaligen Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz bildete die Grundlage für das spätere Vergabetransformationspaket.

Verbände, Unternehmen, Organisationen und auch Bürgerinnen und Bürger konnten sich damals über einen Fragebogen einbringen. Themen waren unter anderem die umwelt- und klimafreundliche Beschaffung, soziale Nachhaltigkeit, die Digitalisierung des Beschaffungswesens, die Vereinfachung und Beschleunigung von Vergabeverfahren sowie die Förderung von Mittelstand, Start-ups und Innovationen.

Nach Auswertung der Konsultation haben wir die Rückmeldungen mit den Erfahrungen aus der Praxis abgeglichen und für die Bundesingenieurkammer eine Stellungnahme erarbeitet. Ein Vorteil unseres Arbeitskreises ist dabei, dass dort Ingenieurinnen und Ingenieure aus unterschiedlichen Fachrichtungen zusammenkommen, sowohl von Auftraggeber- als auch von Auftragnehmerseite.

Natürlich treffen dabei auch unterschiedliche Interessen aufeinander. Genau diese Vielfalt abzubilden, gehört aber zur Aufgabe der Länderkammern und damit auch der Bundesingenieurkammer.

IK-Bau NRW: Aber das Vergabetransformationspaket war doch noch ein Vorhaben der letzten Bundesregierung?

Alexander Petschulat: Ja, genau. Die Konsultation stammt noch aus der Zeit der letzten Bundesregierung und war die Grundlage für den Entwurf des Vergabetransformationsgesetzes. Das Gesetzgebungsverfahren lief bereits und vermutlich wäre das Gesetz auch verabschiedet worden. Dann kam jedoch das vorzeitige Ende der damaligen Regierung dazwischen.

Man sieht bei anderen Gesetzesvorhaben häufig, dass solche Verfahren danach einfach liegen bleiben. Das wäre hier sehr bedauerlich gewesen. Denn der Ansatz, die Praxis frühzeitig einzubeziehen, war aus meiner Sicht genau richtig.

Es ging darum, Erfahrungen, Interessen und konkrete Vorschläge aus der Praxis einzusammeln. Regeln sollten schließlich nicht an den Bedürfnissen der Praxis vorbeigehen. Dieser Gedanke gilt auf allen Ebenen der Gesetzgebung.

Interessant fand ich übrigens, dass auch die EU bei ihrer aktuellen Konsultation zur Weiterentwicklung des europäischen Vergaberechts ausdrücklich nach der Förderung des Mittelstands gefragt hat. Dabei wurden Rückmeldungen aus allen Mitgliedstaaten berücksichtigt. Europaweit sprach sich die Mehrheit dafür aus, kleinere Lose vorzusehen, um den Mittelstand zu stärken.

IK-Bau NRW: Ist es denn überhaupt notwendig, das Vergaberecht jetzt zu ändern?

Alexander Petschulat: Ob Gesetze geändert werden müssen, ist meist eine Frage der Perspektive. Gesetze sind kein Selbstzweck. Sie sollen Abläufen einen verlässlichen Rahmen geben. Gleichzeitig zeigen Erfahrungen aus der Praxis oder auch Gerichtsentscheidungen mit der Zeit, wo Regelungen konkretisiert, ergänzt oder angepasst werden müssen.

Gerade bei der Vergabe von Planungsleistungen gab es viele Anregungen und Verbesserungsvorschläge. Ein besonders wichtiger Punkt war die Berechnung der Schwellenwerte.

Konkret ging es bei der oberschwelligen Vergabe von Planungsleistungen darum, dass das Bundeswirtschaftsministerium und der Bundesrat 2023 entschieden hatten, § 3 Absatz 7 Satz 2 VgV zu streichen. Diese Regelung betraf die Schätzung des Auftragswerts. Grundsätzlich müssen dafür sämtliche Teil- oder Fachlose zusammengerechnet werden. Für Planungsleistungen galt bislang aber eine Ausnahme: Addiert wurden nur gleichartige Leistungen, also Leistungen desselben HOAI-Leistungsbildes.

Die Bundesarchitektenkammer und die Bundesingenieurkammer haben damals früh darauf hingewiesen, welche Folgen die Streichung hätte. Denn bei einem Schwellenwert von etwas mehr als 200.000 Euro und der Addition sämtlicher Planungslose wären plötzlich selbst kleinere Projekte europaweit auszuschreiben gewesen. Faktisch hätte man damit nahezu jede Kindertagesstätte europaweit ausschreiben müssen.

Genau das spiegelten später auch die Rückmeldungen aus den Vergabestellen wider: deutlich mehr Aufwand, kompliziertere Verfahren und am Ende Verzögerungen bei dringend benötigten Projekten.

Auf zahlreiche Nachfragen hin hat die Bundesingenieurkammer deshalb gemeinsam mit weiteren Beteiligten Prof. Dr. Martin Burgi mit einem Rechtsgutachten beauftragt.

Die wesentlichen Inhalte dieses Gutachtens hat der Gesetzgeber nun aufgegriffen. Mit dem Vergabebeschleunigungsgesetz wird bestätigt, dass Planungs- und Bauleistungen bei der Auftragswertschätzung bis zum Schwellenwert für Bauleistungen gemeinsam betrachtet werden können. Anschließend werden die Leistungen weiterhin losweise vergeben.

IK-Bau NRW: Stichwort Losgrundsatz: Bleibt es also dabei?

Alexander Petschulat: Der Losgrundsatz war schon beim Vergabetransformationsgesetz und jetzt erneut beim Vergabebeschleunigungsgesetz der Punkt mit der größten Dynamik – und zugleich mit enormer Bedeutung für den Berufsstand der Architektinnen, Architekten sowie Ingenieurinnen und Ingenieure.

Der Losgrundsatz ist seit langem ein prägender Pfeiler des deutschen Vergaberechts – und zwar nicht nur bei Planungsleistungen. § 97 Absatz 4 GWB legt fest, dass mittelständische Interessen bei öffentlichen Aufträgen besonders berücksichtigt werden sollen. Deshalb werden Leistungen in Teil- und Fachlose aufgeteilt.

Genau diese Aufteilung ermöglicht es kleinen und mittelständischen Planungsbüros überhaupt erst, sich auf öffentliche Aufträge zu bewerben.

Ein Tragwerksplaner kann sich nicht ohne Weiteres auf einen Auftrag bewerben, der zusätzlich noch Brandschutzplanung oder sämtliche anderen Planungsleistungen umfasst. Nimmt er einen solchen Auftrag trotzdem an, muss er entweder Bietergemeinschaften eingehen – mit entsprechenden Haftungsrisiken – oder mit Subplanern arbeiten, für deren Leistungen er am Ende ebenfalls verantwortlich ist, obwohl er deren Arbeit fachlich möglicherweise gar nicht vollständig beurteilen kann.

Zusammenarbeit in Bietergemeinschaften ist grundsätzlich nichts Negatives. Problematisch wird es aber, wenn Planer faktisch dazu gezwungen werden.

Natürlich kennt auch das geltende Vergaberecht bereits Ausnahmen. Mehrere Teil- oder Fachlose dürfen zusammen vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe das erforderlich machen.

Im Gesetzgebungsverfahren hat sich der Verband der Bauindustrie allerdings sehr deutlich dafür eingesetzt, den Losgrundsatz weiter aufzuweichen oder ganz abzuschaffen. Gefordert wurde unter anderem, Lose künftig auch aus zeitlichen Gründen zusammenfassen zu können. Unterstützt wurde diese Position teilweise auch von kommunalen Spitzenverbänden. Dort argumentierte man, dass viele Kommunen die Koordination mehrerer Vertragspartner personell kaum noch leisten könnten.

IK-Bau NRW: Ist das nicht ein nachvollziehbares Argument?

Alexander Petschulat: Die Koordinierungsaufgaben verschwinden ja nicht dadurch, dass ein Auftraggeber sämtliche Leistungen an einen Generalplaner oder Totalunternehmer vergibt. Die Aufgaben werden lediglich verlagert – und dafür wird selbstverständlich ein Zuschlag fällig.

Hinzu kommt: Der Markt der Totalunternehmer ist deutlich kleiner als der Markt der klein- und mittelständischen Ingenieurbüros. Der Wettbewerb nimmt also ab und Preise werden anders verhandelt.

Auch die Risiken für den Auftraggeber steigen. Wenn es nur einen Vertragspartner gibt, hängt das gesamte Projekt von dessen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ab. Fällt bei mehreren Auftragnehmern dagegen einer aus, können einzelne Leistungen gegebenenfalls anderweitig vergeben werden, ohne dass das gesamte Projekt ins Stocken gerät.

Und natürlich geht es auch um regionale Wertschöpfung. Die Architekten- und Ingenieurbüros in Deutschland sind überwiegend klein- und mittelständisch organisiert.

Man sieht die Unterschiede auch gut am Beispiel der Bauüberwachung. Sie dient dazu, Abläufe auf der Baustelle zu koordinieren, Probleme frühzeitig zu erkennen und Projekte im Sinne des Bauherrn voranzubringen.

Entscheidend ist dabei aber, wer den Auftrag erteilt hat. Bin ich direkt vom Bauherrn beauftragt, vertrete ich dessen Interessen und informiere ihn frühzeitig über Probleme oder Verzögerungen. Bin ich dagegen bei einem Generalunternehmer angestellt oder von ihm beauftragt, handle ich in erster Linie in dessen Interesse. Zum Bauherrn selbst besteht dann oft gar kein Vertragsverhältnis mehr.

Hinzu kommt ein weiterer wichtiger Punkt, auf den Prof. Burgi während der Anhörung zum Gesetzgebungsverfahren hingewiesen hat: Die Kommunen argumentieren häufig, ihnen fehle das Personal, um einzelne Fachplaner zu koordinieren. Wäre die Gesamtvergabe künftig zum Regelfall geworden, hätten sie es allerdings nicht mehr mit kleineren Ingenieurbüros zu tun, sondern mit großen Baukonzernen – inklusive Rechtsabteilungen und professionellem Nachforderungsmanagement.

Wenn Kommunen sich schon bei der Koordination einzelner Fachplaner überfordert sehen, stellt sich die Frage, wie sie dann auf Augenhöhe mit großen Konzernen verhandeln sollen.

Auch deshalb ist es sinnvoll, dass der Losgrundsatz erhalten bleibt. Dafür hat sich die Bundesingenieurkammer gemeinsam mit der Bundesarchitektenkammer, den Handwerksverbänden und den baugewerblichen Verbänden erfolgreich eingesetzt.

Eine Ausnahme für die Zusammenfassung von Losen aus zeitlichen Gründen wurde nun lediglich für Infrastrukturvorhaben geschaffen und ausdrücklich auf das Sondervermögen beziehungsweise die Verkehrsinfrastruktur begrenzt. Nach meiner Einschätzung ist das ein sachgerechter Kompromiss.

Dr. Alexander Petschulat ist Justiziar der Ingenieurkammer-Bau NRW und stellvertretender Vorsitzender des Arbeitskreises Vergabe der Bundesingenieurkammer.